Zmiany umowy w zamówieniach publicznych – kiedy są dopuszczalne?

Zmiana umowy w zamówieniach publicznych to zagadnienie o fundamentalnym znaczeniu praktycznym i prawnym. Z jednej strony elastyczność kontraktowa jest niezbędna w długotrwałych i złożonych projektach, z drugiej swoboda zmian nie może prowadzić do obejścia przepisów o zamówieniach publicznych i naruszenia zasady uczciwej konkurencji. Art. 455 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, dalej jako PZP, określa katalog dopuszczalnych zmian umowy, wprowadzając zasadę, że zmiany są możliwe, jeśli zostały przewidziane w dokumentach zamówienia oraz w innych, ściśle określonych przypadkach.

Klauzule przeglądowe i opcje jako podstawa zmiany umowy

Zgodnie z art. 455 PZP zmiany umowy są dopuszczalne, jeżeli zostały przewidziane w dokumentach zamówienia w postaci tak zwanych klauzul przeglądowych lub opcji. Klauzule te muszą być jednoznaczne, precyzyjne i określać zakres, charakter oraz warunki wprowadzenia zmian. Jak podkreśla doktryna, klauzule przeglądowe nie mogą być ogólne ani blankietowe – muszą umożliwiać wykonawcom ocenę ryzyka i wpływu potencjalnych zmian na realizację zamówienia.

Dlaczego zamawiający nie może zmieniać umowy poza SWZ?

W orzecznictwie KIO, na przykład w wyroku KIO 1842/19, wskazano, że zamawiający nie może wprowadzać do umowy zmian, które nie zostały przewidziane w SWZ lub ogłoszeniu o zamówieniu, nawet jeśli są one korzystne dla stron. Tylko zmiany przewidziane w dokumentach zamówienia są dopuszczalne bez konieczności przeprowadzania nowego postępowania.

Katalog dopuszczalnych zmian umowy w zamówieniach publicznych

Art. 455 PZP przewiduje w pierwszej kolejności zmiany przewidziane w dokumentach zamówienia, czyli tak zwane klauzule przeglądowe lub opcje, które muszą być jednoznacznie opisane. Dopuszczalne są także zmiany wynikające z okoliczności, których nie można było przewidzieć, jeśli zmiana jest konieczna z powodu okoliczności niemożliwych do przewidzenia przez zamawiającego, a jednocześnie nie zmienia ogólnego charakteru umowy. Art. 455 PZP dopuszcza również zmiany o niewielkiej wartości, jeżeli wartość zmiany nie przekracza progów określonych w art. 455 ust. 2 PZP i nie zmienia ogólnego charakteru umowy.

Zmiany podmiotowe po stronie wykonawcy

Możliwe są też zmiany podmiotowe, na przykład w przypadku sukcesji uniwersalnej wykonawcy lub przejęcia zobowiązań przez inny podmiot, jeśli nie prowadzi to do obejścia przepisów o zamówieniach publicznych. W każdym przypadku zmiana nie może prowadzić do obejścia przepisów PZP ani naruszać zasady uczciwej konkurencji.

Najczęstsze błędy i ryzyka przy zmianie umowy w PZP

Klauzule muszą być sformułowane w sposób jednoznaczny i szczegółowy. W orzecznictwie KIO, na przykład w wyroku KIO 1222/21, podkreślono, że ogólne zapisy typu „zmiana umowy jest dopuszczalna w przypadku wystąpienia okoliczności niezależnych od stron” są niewystarczające i nie spełniają wymogów art. 455 PZP. Każda zmiana musi mieścić się w granicach określonych w SWZ lub ogłoszeniu o zamówieniu. Zmiany wykraczające poza te granice są niedopuszczalne i mogą skutkować unieważnieniem umowy lub jej części.

Zmiany prowadzące do obejścia przepisów PZP

Niedopuszczalne są zmiany, które w istocie prowadzą do udzielenia nowego zamówienia bez przeprowadzenia postępowania konkurencyjnego. Jak wskazuje doktryna, każda zmiana powinna być oceniana pod kątem wpływu na konkurencję i równe traktowanie wykonawców.

Orzecznictwo KIO i doktryna o zmianach umowy w zamówieniach publicznych

W wyroku KIO 1842/19 Izba stwierdziła: „Zmiana umowy w zakresie nieprzewidzianym w dokumentach zamówienia jest niedopuszczalna, nawet jeśli jest korzystna dla stron. Kluczowe znaczenie ma przewidywalność i transparentność warunków kontraktowych.” W wyroku KIO 1222/21 podkreślono, że: „Klauzule przeglądowe muszą być sformułowane w sposób umożliwiający wykonawcom ocenę ryzyka i wpływu potencjalnych zmian na realizację zamówienia. Ogólne i blankietowe zapisy nie spełniają wymogów art. 455 PZP.” Doktryna wskazuje, że prawidłowe sformułowanie klauzul przeglądowych jest jednym z najważniejszych elementów SWZ i umowy, a wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść przejrzystości i uczciwej konkurencji. (A. Wiktorowski, w: Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX/el. 2024)

Jak prawidłowo przewidywać i wdrażać zmiany umowy?

Klauzule przeglądowe powinny być szczegółowe, jednoznaczne i określać zakres, warunki oraz procedurę wprowadzenia zmian. Należy unikać ogólnych i blankietowych zapisów, które nie pozwalają na ocenę wpływu zmiany na realizację zamówienia. Każda zmiana powinna być oceniana pod kątem zgodności z art. 455 PZP oraz wpływu na konkurencję i równe traktowanie wykonawców. W przypadku zmian wynikających z okoliczności nieprzewidywalnych należy szczegółowo udokumentować przyczyny i zakres zmiany.

Jak bezpiecznie wprowadzać zmiany umowy w zamówieniach publicznych?

Zmiany umowy w zamówieniach publicznych są dopuszczalne wyłącznie w przypadkach przewidzianych w art. 455 PZP, przy zachowaniu zasady przewidywalności, transparentności i uczciwej konkurencji. Kluczowe znaczenie mają szczegółowe i jednoznaczne klauzule przeglądowe w dokumentach zamówienia oraz ścisłe przestrzeganie procedur wprowadzania zmian. Naruszenie tych zasad prowadzi do ryzyka unieważnienia umowy, sporów oraz odpowiedzialności zamawiającego i wykonawcy.