„Rażąco niska cena” w zamówieniach publicznych – definicje, testy i praktyka

Rażąco niska cena nie ma definicji ustawowej. W praktyce i orzecznictwie identyfikujemy ją jako cenę niewiarygodną i nierealistyczną w porównaniu do rynku, sugerującą wykonanie poniżej kosztów wytworzenia. W ujęciu językowym „rażący” to coś oczywistego, rzucającego się w oczy – a więc odstępstwo wyraźne i bezsporne. Wprost wskazano, że „o cenie rażąco niskiej można mówić wówczas, gdy oczywiste jest, iż przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy byłoby nieopłacalne”, a RNC to cena „niewiarygodna, nierealistyczna w porównaniu do cen rynkowych podobnych zamówień” (m.in. KIO 451/21). Co istotne, sama niska marża czy brak zysku nie przesądzają o RNC – nie wolno utożsamiać „ceny niskiej” z „rażąco niską”.

Trzy punkty odniesienia – skąd bierze się podejrzenie RNC

Wstępna ocena zamawiającego może opierać się na zestawieniu ceny z:

• wartością szacunkową + VAT,
• cenami innych ofert,
• cenami rynkowymi.

KIO akcentuje, że już samo powzięcie wątpliwości wystarcza do uruchomienia procedury wyjaśnień z art. 224 ust. 1 PZP (kompetencja zamawiającego, ale z obowiązkową reakcją, gdy wątpliwości rzeczywiście powstaną).

Progi 30% – kiedy powstaje obowiązek wezwania do wyjaśnień

Ustawa przewiduje wskaźnik 30% w art. 224 ust. 2 pkt 1 PZP: jeśli cena oferty jest niższa o ≥30% od (alternatywnie) wartości szacunkowej + VAT lub średniej arytmetycznej cen wszystkich ofert nieodrzuconych – zamawiający co do zasady wzywa do wyjaśnień, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych. Jednocześnie próg 30% nie jest bezpiecznikiem: nawet przy niższych różnicach, jeśli są wątpliwości – należy wzywać (KIO 3703/22).

„Okoliczności oczywiste” – wyjątek, nie reguła

KIO stale przypomina, że odstąpienie od wezwania to wyjątek wymagający jasnych faktów widocznych „na pierwszy rzut oka” (np. średnią zawyża pojedyncza, ewidentnie wysoka oferta; por. KIO 2499/18, KIO 1570/22). W praktyce dotyczy to sytuacji, gdy cena zwycięzcy jest spójna z szacunkiem i rynkiem, a średnią „psuje” oderwana od realiów jedna oferta. Uwaga: o „przeszacowaniu szacunku” można mówić tylko na etapie oceny ofert, nie dopiero w odwołaniu (KIO 131/18).

Ciężar dowodu i domniemanie po wezwaniu do wyjaśnień w Prawie zamówień publicznych

Po wezwaniu z art. 224 ust. 1 PZP powstaje domniemanie RNC obalane przez wyjaśnienia wykonawcy. Z art. 224 ust. 5 PZP wynika jasny ciężar dowodu po stronie wykonawcy – ma wykazać realność ceny oraz poprzeć wyjaśnienia dowodami. KIO konsekwentnie uznaje, że lakoniczne i bezdowodowe pisma nie spełniają wymogów i prowadzą do odrzucenia (KIO 1679/21, KIO 1707/21). W postępowaniu odwoławczym ciężar może spocząć na wykonawcy albo na zamawiającym (art. 537 PZP) – zależnie od roli procesowej.

Co z tego wynika w praktyce postępowań w PZP?

Konkluzja: RNC to nie „niesatysfakcjonująca cena”, tylko nierealna, niewiarygodna wycena. Mechanizm ochronny PZP opiera się na wczesnej czujności zamawiającego, sprawnym wezwaniu, konkretnych i udowodnionych wyjaśnieniach wykonawcy oraz – w razie potrzeby – odrzuceniu oferty.